边借债边发展,隐性债务仍严峻 贵州地方债难题怎么解

辽东信息港 刘 欣2019-11-11 09:08:22
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  实际上,在地方政府债务日益规范的当下,城投债作为地方政府基础设施建设的重要融资渠道,一些地方政府不惜违规担保,承诺兜底,成为新的债务隐患。

  发债的前一周,贵州省公布了前三季度经济数据。今年前三季度,该省地区生产总值11513.44亿元,比上年同期增长8.7%,高于同期全国增速2.5个百分点,继续位居全国前列。这是贵州GDP增速连续35个季度稳居全国前3位。

  而对于政府而言,眼前的片刻喘息并不足以解决未来的债务危机。2016年,国务院出台《地方政府性债务风险应急处置预案》,按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况,将划分为Ⅰ级(特大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)、Ⅳ级(一般)四个等级。

  从政府隐形债务负担看,若将城投企业的全部债务作为地方隐性债务进行估算,2017年,贵州省各市州城投企业的全部债务/一般预算收入比值均超过100%,且除黔南州外,其他市州均在300%以上,贵阳、黔西南州和遵义的比值甚至超过700%。考虑基金收入和上级转移支付收入后,2017年,毕节市、铜仁市和黔南州等市州城投企业全部债务/综合财力比值小于100%,最高的为贵阳市,比值为380%。

资料图:航拍贵州省黔东南苗族侗族自治州稻田秋色。中新社记者 瞿宏伦 摄

  即便如此,依然不足以满足贵州巨大的资金需求,通过举债等方式进行融资,对于承担着主要事权与支出责任的地方政府而言,是特定时期下行之有效的发展方式。

  但是,在市场机构和一些研究者看来,尽管贵州的债务率确有下降,但依然在警戒线以上,一些包括城投债在内的隐性债务才是更大的隐忧。

  其中,如果出现省级或全省(区、市)15%以上的市县政府无法偿还地方政府债务本息,或无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任,导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出;或全省(区、市)地方政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金10%以上,或者利息违约金额占同期应付利息10%以上等情况,将被认定为Ⅰ级(特大)债务风险事件,启动地方政府财政重整计划。

  在《贵州省2018年全省和省本级预算执行情况与2019年全省和省本级预算草案的报告》中提到,“政府债务已全部置换为政府债券,按规定可通过发行再融资债券予以置换,加上政府债券利息已纳入预算安排,政府债务风险总体可控。”

  如果从地方整体债务负担看,将2017年底各地城投企业债务与政府显性债务相加作为各地地方政府的整体债务规模,与各市州的综合财力进行比较来估算地方整体债务负担,所有市州的债务率都超过了150%。

  10月29日,贵州省完成了新一轮发债工作。据贵州省财政厅发布的公告显示,此次通过上交所发行了规模为39.0795亿元的7年期政府一般债券,和规模为62.8271亿元的30年期政府专项债券。

  被调高的政府债务限额

  可见中央对贵州省脱贫攻坚工作的高度重视和大力支持。“按照李克强总理的说法,一定要处理稳增长和防风险的关系,在‘三保’(保工资、保运转、保基本民生)的同时,该发展的项目也得发展,该借的债还得借。”赵全厚说。

  地方债的贵州样本

  贵州的地方政府债务,主要来源于高铁、高速公路和大数据三方面,随着这些年的持续投入,对经济的拉动作用已见成效,这也是贵州GDP增速连续35个季度稳居全国前3位的重要因素。

  长期保持高位增长的背后,是贵州这些年开启高质量发展,实现经济结构转型的结果,特别是以大数据为引领的电子信息产业,已成为贵州省重点发展的新兴产业之一。

  除了城投债,温来成认为,贵州的债务问题不能光看债券债务统计,一些同样是政府的支出责任,并未被统计,比如PPP在贵州的增速也非常快,这也是值得关注的。

  目前,尽管贵州的经济实现了一定的发展,但并不足以解决眼下的债务问题。

  联合资信在2018年的一份研究报告中,将贵州的城投债纳入到政府债务中,指出2017年贵州省债务率为161.67%,而在政府显性债务方面,贵州省可获取数据的8个市州政府债务率均超过100%的警戒线。

  审计署在2014年6月发布的报告显示,中国各级政府负有偿还责任的债务已近20.7万亿元,地方债才成为各级政府不得不面对的难题。

  根据贵州省2018年预算报告的口径,贵州省政府债务余额8368.43亿元,加上利用置换政策转化的债务,合计余额8834.15亿元,全省和省本级综合债务率均降至100%以内。

  2018年9月,审计署发现贵州省纳雍县人民政府通过贵州省雍泰建设工程有限公司向建信信托有限责任公司取得信托贷款4亿元,统一安排用于农村饮用水等项目建设,并承诺上述贷款由财政资金偿还,形成政府隐性债务。

  2015~2018年,中央财政组织地方累计发行地方政府债券12.2万亿元,用于置换截至2014年末经清理甄别认定的非政府债券形式的存量政府债务,其中,给贵州的置换额度为8435亿元,贵州省也充分利用了这一政策。2016~2018年,贵州省分别发行了政府置换债券2434.73亿元、2028.53亿元和1580.73亿元,将存量债务平均年限从4.2年拉长至6.1年。

  在赵全厚看来,尽管资金压力很大,对于地方政府而言,在有限的财力下,首先要保证“三保”,接着可以通过适度举债发展重点项目,通过银行或者金融部门,适当的拉长还债期限,“这样一来,就腾挪开了,目前可能是比较难的时期,地方政府还需要一段时间慢慢度过。”

  边借债,边发展

  从2013年6月到2015年底,贵州地方政府性债务从4622.58亿元激增到9135.5亿元,3年间增长了97.63%,债务总量居中国第6位,但前5位都是经济发达的沿海地区,经济总量较大,债务率并不高。而贵州地方政府性债务率达207.73%,远远超过中国规定的100%警戒线,成为中国债务率最高的省份。

  《中国新闻周刊》2019年第41期

  而对贵州城投企业来说,真正的困难正是集中于国家级园区、市级和区县级平台身上,这些企业的信用资质良莠不齐依然需要仔细甄别。

  隐性债务依然严峻

  “贵州经济一直以来较为落后,但它有区位优势,所以这些年基础设施建设力度很大,交通发展了,旅游业就能发展起来。而且这几年大数据也发展得风生水起,这方面的投资也比较大。”中国财政科学研究院金融研究中心主任赵全厚向《中国新闻周刊》表示。